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一、基本案情

巴西圣保罗的大都会电力公司是当地一家较大的电力公司，为了进一步拓展输电线路而分别在圣保罗西部的拉帕和维拉社区安装了高压电力塔。该地区的居民认为高压电力塔具有强磁场性，其产生的长时间电磁辐射会对居民的身体健康造成危害，于是请求圣保罗检察院向当地法院提起环境公共民事诉讼来维护当地不特定多数居民的身体健康权益。

圣保罗检察院在接到请求后随即展开了调查，在居民住宅区附近测得电磁场强度为7.5微特。但是当时，巴西并没有关于管控磁场强度的相关法律法规与条例，故而只得参考国际组织或者其他国家的标准，经过对多方的资料查阅，圣保罗检察院最终认定1微特（瑞士等国采用的标准）应当为电磁辐射的最大阈值，遂向圣保罗法院提出环境公共民事诉讼，要求大都会电力公司降低高压电力塔所产生的电磁辐射。

二、争议焦点归纳

原告圣保罗检察院诉称：当民事主体的特定活动对环境造成的危险存在疑问时，民事主体应当做出有利于环境保护和社会公共利益的抉择，而不是加大对环境造成污染的可能性。基于《宪法》第条“在最大程度上保护公民的健康权与环境权”的规定，应当对环境保护采取预防性原则，大都会电力公司设置高压电力塔的行为已经创设了对当地不特定多数居民身体健康权所造成的风险。

被告大都会电力公司辩称：（1）当前巴西并没有相应的法律法规明确规定高压电力塔所产生的电磁辐射不得超过1微特，并且《宪法》第5条明确规定“除依照法律规定外，任何公民和组织不得被强迫作为或者不作为”。（2）大多数国家和地区都采用了83.3微特的电磁辐射标准，检察院所认定的1微特标准只是基于对瑞士等少数国家规定的标准的参考，并不意味着高于1微特就有危害。

一审法院认为：预防性原则对于避免不可预知的危险、确保后代人的发展具有重要意义。《宪法》第条和《国家环境政策法》规定了公民享有良好生态环境的权利，故而应当根据预防性原则保护其健康权和环境权不受到侵害，判令大都会电力公司将电磁辐射降至1微特以内。

最高法院认为：在科学不确定的视野下，每位公民的环境权都应当得到保障。国家有义务保护公民的环境权，这种义务不单单是公共权力的义务，同时也是从事经济活动并提供公共服务的公民或组织的义务。尽管目前尚未有证据证明7.5微特的电磁辐射造成了危害，但是基于对《宪法》第条规定的环境权的回应，法律应当维护公民的最大环境权利，判令驳回大都会电力公司的上诉请求。

三、笔者的若干思考

“圣保罗检察院诉大都会电力公司”一案对巴西的环境公共民事诉讼意义重大之处在于“巴西最高法院通过对《宪法》第条环境权条款的解释，将预防性原则确立为环境权保护的重要原则之一，在巴西各级法院处理此类案件时应当优先考虑。”此外，巴西检察机关为了保护公民的环境权而提起环境公共民事诉讼案件，可以看出检察机关的角色对于环境权这一公共利益保障的重要性，也可以看出巴西司法权对于公民环境权的救济持肯定立场。笔者认为，本案对于我国的环境民事公益诉讼同样具有较大的参考价值。

（1）环境风险认定相关机制的优化

就本案而言，某种程度上反映了巴西在环境风险认定司法机制方面的不足，我们应当予以借鉴，从而避免此种情况的发生。从动态的环境风险阶段性来看，环境风险从潜在风险发展为难以修复的重大风险需要经历“潜伏期—渐现期—危险期”的过程，具有较强的复杂性和较多的不确定因素，很多时候需要依赖环境专业机构的实验、检测、评估等专业技术手段才能够科学地确定重大风险或者损害结果的存在。

笔者认为，联系到我国环境公益诉讼司法实践来看，司法鉴定起步相对较晚，并且在种类和规范方面有待进一步优化，特别是我国环境风险评估领域目前尚没有形成一个十分明确的、较为统一的风险认定技术规范体系，这导致有时候对于同一环境公益诉讼案件存在重复鉴定，甚至是出现前后鉴定结果互相矛盾的情况，进而造成了造成司法资源的浪费。

具体来看，行政机关、检察机关、审判机关、被告法人（或自然人）和专业机构会在不同的诉讼阶段参与“重大风险”的认定。在起诉阶段，作为公益诉讼起诉人的检察机关会以收集相关证据、听取专家意见和自行委托鉴定机构鉴定的方式来对重大风险或者损害事实进行认定；在庭审阶段，被告为了抗辩的需要同样也会出示己方所委托的鉴定机构出示的鉴定结果。这样一来，哪一方的认定结果相对较为科学，应当对哪一方的鉴定结果予以采信，法院必须做出较为准确合理的判断。当这种情况出现时，如何评价不同鉴定结论的效力大小与强弱就成为在环境公益诉讼司法实践中不得不面对的问题，特别是鉴定机构的行政级别高低往往容易对环境风险鉴定结果施加影响，进而可能会出现对被告行为和重大风险（或损害结果）之间科学论证的偏差。

除此之外，当前的环境公益诉讼中也越来越呈现出地理、生物、化学等多学科专业知识的交叉和融合，这就进一步加大了对风险认定的难度，对鉴定人员的能力和专业化程度提出了更高的要求。然而，笔者认为当前我国的环境风险认定机构依然缺乏相对严格的准入制度和从业人员失信制度，难以完全满足当前环境公益诉讼的蓬勃发展和环境风险司法鉴定的需要。

（2）环境权学说的争论与公益价值

在本案中，巴西《宪法》中的第条的环境权条款通过巴西最高法院的解释而得以能够进一步援引与适用。其实我国学术界关于环境权的争论也是由来已久，其中最为核心的争论是“环境权是否应当存在”的问题，总体上分为环境权肯定说与环境权否定说。环境权肯定说的学者分别尝试从环境权的主体、权利继承与被继承关系、功能划分、效力层级、内部的派生关系等多个视角对环境权的应当存在进行论证；而环境权否定说的学者则主要认为环境法治与环境法学的发展并非一定要以环境权作为基础依托，现行的法治体系中已经存在较多服务于公民环境利益的权利类型及相关制度，在已经能够提供足够保护的前提下不需要多此一举，故而不需要再另外设立环境权。

笔者认为，学术界关于环境权的争论从侧面也在推动着环境公益诉讼的发展。虽然当前环境权的权利概念尚未被全国性法律明确承认，但是在国内的上海市、深圳市、海南省等一些地区的地方性环境保护条例中已经有所体现。作为环境权主体的公民享有一定质量水平的环境并于其中生存、繁衍以及对环境资源开发利用的权利，其内涵包括了关系生活质量的采光权、通风权等权利类项以及与环境公共性密切相关的清洁空气权、清洁水权，这与当前我国环境公益诉讼制度的目的与初衷是完全符合的。未来通过对环境权概念的不断完善，必然会推动环境公益诉讼由关乎社会不特定多数公民“基本的环境权益”向着“高质量的环境权益”发展，这也体现出人民群众对于美好生活的需要。

（3）推动预防性环境民事公益诉讼的完善

本案所体现出的环境保护中的预防性原则对于我国预防性环境民事公益诉讼的完善具有参考意义。基于在中国裁判文书网上的检索与归纳，笔者发现当前我国具有代表性的预防性环境民事公益诉讼案件主要有中国绿发会诉雅砻江流域水电开发有限公司环境民事公益诉讼案、自然之友环境研究所诉新平公司环境民事公益诉讼案等案件。预防性环境民事公益诉讼作为一种事前预防的救济手段，其权利基础具有制止未来行为的作用，当前我国对此的主要裁判依据是环境民事公益诉讼解释第19条：“原告为防止生态环境损害的发生和扩大，请求被告停止侵害、排除妨碍、消除危险的，人民法院可以依法予以支持。”笔者认为，这三种责任方式虽然被归纳为预防性民事责任，但是相对滞后于当前风险社会的发展要求，对环境生态破坏的预防性功能在很多时候难以实现。

笔者认为，未来的预防性环境民事公益诉讼司法实践中，我们应当构建具有生态环境保护专门性和预防性的救济模式，不能拘泥于仅有规定的三种预防性责任。一是可以通过引入禁止令来强化责任承担方式，以阻止某项可能演变为损害事实的行为的实施或者继续开展，法院需要综合判断对受损害的事项是否能获得救济、能否弥补以及对社会公共利益的考量，确保从源头上防范环境风险；二是可以强化和解协议的使用，在预防环境风险方面充分发挥双方当事人的自愿，最好是能够借由协议推动可能实施危害环境以及不特定多数公民权利的企业进行环保技术的革新，转变运作方式，这样既能够节约司法资源减少讼累，又能够有利于矛盾的充分化解。

（本文仅代表作者本人观点）

顾问单位：河南九君律师事务所

策划：张嘉军

审核：刘鋆

编辑：朱金涛李巍华

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