作者=邓宁华

来源=《社会保障研究》

在城市化进程中，大量乡镇移民涌入城市，带来严重的住房问题，并要求国家进行住房政策干预。不过，国家对住房问题的政策干预，既可能成功，也可能有“失灵”风险。以21世纪的今天的立场来看，在城市住房政策干预效果方面，欧美国家相对成功，而一些发展中国家则是相对失败。特别地，拉美国家由于其“贫民区”和“非正规住房”现象，而被国内外研究者视为城市住房政策干预失灵的典型。拉美国家的住房政策为什么会和怎么样会失灵还很少有系统研究。大部分国内研究者都只 　　

其次，分裂性功能主义“潜规则”公开化及其住房后果。到年代晚期，里约热内卢市开始有了自己的第一个城市规划。不过，这一规划却使分裂性功能主义由“潜规则”变成了“显规则”。因为根据这一政策，不同群体被分裂到不同的城市区域中，其中，上层阶级被置于南部，而郊区则用于安置进城移民和工人阶级。由于郊区更缺乏基础设施与公共服务供应，并且更难得到国家的法律与行政支持，因此，住房非正规问题以公开的方式得以维持了。

再次，贫民区及其治理问题。这一阶段巴西政府在治理贫民区问题时，以拆迁为办法，未提供替代性住房供应，从而使问题更严重了。巴西贫民区大体包括三种类型：一是法维拉。它始于19世纪末的棚户安置区，并一直持续到21世纪。年里约热内卢约有20.3万法维拉居民，占城市人口的8.5％；年则上升到60万，达16%。二是非法分包。它始于年代郊区和远郊区废弃的柑橘园农地的分包。大量的乡城移民涌入、以60年代中期为典型的投机性住房建设、社会住房建设资金的缺乏等，推动了这一现象的大量蔓延。三是入侵。年代里约热内卢郊区已极其拥挤，只有环境很差和高风险的区域，如陡峻的山坡、红树林、河堤、沼泽地、山坡以及在高架桥、公园、道路上的剩余空地，没有被占据。但到60年代之后，这样的地方也开始陆续被填满。巴西贫民区的公共服务和基础设施特别落后。甚至到年前后，巴西城市仍只有50％有自来水系统，35%有污水处理系统；在圣保罗这一巴西最大的城市，只有55%的家户有排水系统、54%有自来水。贫民区居民或者要买自来水、或者还是要从池塘中或水沟中抽取。

最后，贫民区问题继续带来严重后果。在贫民区中，公卫生问题，正规就业不足问题，严重的失业、毒品、有组织犯罪以及警察力量的私人化等现象相互交织，并开始构成巴西社会的“癌症”现象。

总之，在中期城市化阶段，虽然巴西工业化和城市化进一步继续推进，但“三座大山”传统的再生产、分裂性功能主义规则的公开推行以及住房政策干预在保障公民住房权利上的失灵，则进一步造成了巴西城市社会与空间的宏观和微观分裂，加重了贫民区等城市住房问题。

晚期城市化阶段

在巴西晚期城市化阶段，“三座大山”阴影仍然未能根本消除，住房政策失灵现象依然存在，而以贫民区为代表的城市住房问题则旷日持久。

城市化的晚期阶段及其经济社会状况

吊诡的是，在巴西，军政府往往被认为是民主的“最后依靠”和解决任何困难问题的“终极武器”。-年是军政府执政时期，确实在政治稳定和经济发展上取得了一定的成就(如-年的“经济奇迹”)，但其大土地所有制、严重的腐败、裙带主义和国际的依赖与操纵却依然存在，而失业也较为突出。并且，巴西军政府也缺乏实现现代化的充分能力；年代军政府在国家经济治理上陷入一片混乱。而新接手的民主政府面对的又是一个烂摊子，而不得不接受国际货币基金组织的“指导”，对国民经济进行“全面改造”。

在城市化上，在军政府领导的前期，由于工业化的发展，巴西城市化和乡城移民的迁入尤其迅速。据巴西的历来人口普查数据，年巴西城市化水平已达到67.4％；到年城市化已经超过70%(约为71%)，超出拉美平均水平。年巴西城市化水平达到75.95%；年和年则分别达到81.2%和84.36%。由于-年间城市化提升水平甚至要比前一个5年还高，本文将-年当成巴西的晚期城市化阶段。当然，众所周知，这一时期(特别是80年代后)巴西城市的过度城市化和非充分就业仍然很突出。

在晚期城市化阶段，即使巴西军政府实施了强有力的政治稳定和努力推动工业化，并也采取了以“全国住房银行”项目为主的全国性住房社会政策干预，但最终却还是失败了。

军政府“全国住房银行”项目

在军政府之前，巴西已经有了部分的公共住房建设和住房保障措施。但真正大规模的保障性住房建设，却始于军政府时期的“全国住房银行”项目。

“全国住房银行”成立于年，其目的是自有住房，以“人人都有私人住房”为目标。目标是为了解决既有的万住房赤字和每年新增套的问题。要克服住房短缺，全国住房银行所需要获得的投资基金高达GNP的6%，总投资估计达到了40亿美元。其主要的资金来源有三个：(1)由雇主替员工支付的强制储蓄，它用于支持全国住房银行对社会住房的资助；(2)志愿支付储蓄，由SBPE机构(银行、建筑协会、储蓄协会)使用；(3)住房抵押贷款支付减免而产生的利润。

巴西全国住房银行项目包括四个发展阶段：

(1)-年是项目的培育和创建时期，包括建立这一机构，以及与之相配套的老年保障津贴(年)和储蓄与贷款系统(年)。

(2)-年是业务转型时期。全国住房银行对面向高工资群体的项目实施优先资助；基础设施投资尤其得到重视。住房抵押贷款得以发展，并将资源转化到私人部门手中。债务和支付模式也得到了改变，建立了工资等价模式和工资变动补偿金。不过，由于各种问题，全国住房银行成了社会抨击的目标。

(3)-年是成为二线银行的时期。全国住房银行不再提供直接贷款，而是让私人机构来承担直接的运营责任。结果，其行动风格越来越像城市开发银行。另一方面，在住房方面，年“大众住房规划”项目试图将所有1～3倍最低工资者在10年内变成业主，并为此创造了年“场地与服务”项目，并为此而提供了减税刺激。

(4)年之后是重大变革时期。它成为穷人住房合法化运动的组成部分，具体措施包括推动法维拉升级、支持公司资助雇员的PROHEM项目、发展全国农村住房计划以及倾听服务对象的需求等。但因经济危机，这些变革并未达到目标。

“全国住房银行”的失败

通过全国住房银行系统，军政府在20年共建设了约万套新住房，平均每年为40万套住房和公寓提供贷款。但巴西城市人口增长速度远远超过这一水平。因此，全国住房银行住房供应水平是远远不足的。实际上，联合国报告指出，-年间巴西75%的住房是通过自建房方式建造的。

在年代开始的金融危机中，全国住房银行的所有组成部分都遭受严重的危机。由于失业率上升和收入下降，工人提取了“储蓄与贷款系统”的储蓄，而抵押贷款持有人受损。菲格雷多政府错误的政策设计则使项目的系统危机在年前继续加深，并且最终失灵。

到军政府晚期，巴西贫民区数量反而激增了。在里约热内卢，-年新增的法维拉数量增加到个，是有史以来增加数量最多的10年。年整个里约热内卢共有个法维拉，时间最长的已经有近百年历史。再一次地，贫民区带来了数不胜数的暴力。年代末期巴西城市暴力犯罪达到警戒水平。它降低了城市中心的生活质量，导致了巨大的经济损失；大城市人口害怕公共场所；而私人保安则超出了警察力量。

年后，萨利政府试图一劳永逸地解决全国住房银行的遗留问题，即关闭全国住房银行这一头号公共住房系统支柱，而代之以新的执行计划。但效果很差，只完成了任务量的40%。在恶性通胀面前，政府变得无能为力。而在整个90年代，巴西住房政策可以视为对以前的住房政策失灵的反应。对通胀的恐惧、经济的不稳定、较高的贷款利率、政府的不尊重合同以及利益纠纷下房地产贷款合同的大量违约现象，使住房政策的重新启动面临重重问题。年后，拆迁和驱逐政策开始得到停止，以自建房和低标准住房为主的法维拉甚至得到鼓励。但在实践中，过高的登记费用限制了人们的正规化的努力；大量土地还没有得到法律的确认；贫民区居民仍然被视为“二等市民”，而不被赋予城市基本设施和法律权利，并使之易于为政治力量所操纵；驱逐的阴影也还存在，如为举办年世界杯而进行的大规模拆迁工作。

总之，在-年间，乃至后城市化阶段，巴西“三座大山”传统仍然存在，住房社会政策干预对分裂性功能主义规则的运用还进一步发展，失灵依然严重。这样，到其城市化完成之时，非正规住房问题和贫民区问题还很严重。到21世纪初，巴西还缺少万套住房。不过，巴西城市贫民区人口比重从年的36.7%稳步下降到年的28%，虽然其根除却还有待时日。

城市化不能承受之重

城市化必然带来住房问题，并要求国家针对特定时期的具体状况加以有针对性的干预。不过，国家自身却可能失灵。在巴西，从早期城市化阶段开始，非正规的自建房和贫民区等就是巴西城市人口满足住房需要的重要方式，而国家也采取了一定的住房政策干预行动，如早期城市化阶段的住房卫生政策，中期城市化阶段的城市规划政策，以及晚期城市化阶段的住房社会政策；不过，在每个阶段，这些政策总体上都是严重失灵的。直到今天，巴西城市贫民区和非正规住房都远未根除。巴西城市住房政策失灵的原因，归根结底在于巴西建国之时已经确立、而在整个城市化进程中不断得到了再生产的“三座大山”传统。实际上，国外势力对国内的操纵、国内政治与经济精英(包括大土地所有者)对国外势力的依赖、国家精英构成的非现代性难免限制政府能力、造成政府失灵和对公民权利的重视程度的不足，并进而抑制住房政策对强化贫民区和非正规住房现象的干预效果。特别地，本研究还表明，如果年取消奴隶制作为巴西城市化的开始，一直截止到今天(年)，其住房政策失灵的时间，至少长达年。这表明，“三座大山”这一历史因素的影响是极其深远的。

巴西城市住房问题及其干预中的住房政策失灵，在一定程度上也能反映其他发展中国家特别是拉美国家的情况。中国同为发展中国家，正在推进城市化，结合巴西的个案研究结果，却也可以指出相关的启示。亦即，要避免总体性的住房政策失灵，谋求国家的政治和经济独立是一个必要条件；加强法治和形成精英与大众间的利益共生格局，则是另一必要条件。中国在前一个方面的条件已经具备，而在后一个方面还不完全具备。以后，要加强法治建设、保障住房领域中的公民资格，并加强收入分配的顶层设计和对经济发展果实的真正共享，才能根除城市住房政策失灵的深层根源；否则，现有城市住房问题，还将持续好几代人的时间。

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